Do sistema financeiro tradicional aos ecossistemas digitais

um novo conceito de regulação financeira e concorrencia

A redefinição do objeto regulatório no Brasil

A regulação do sistema financeiro brasileiro atravessa, atualmente, um processo de transformação estrutural que desafia as categorias tradicionais do direito econômico e regulatório. Historicamente centrada na supervisão de instituições financeiras e na disciplina de atividades específicas (crédito, depósitos, pagamentos), a atuação estatal passa a incidir, de forma crescente, sobre estruturas complexas e integradas, caracterizadas como verdadeiros ecossistemas digitais financeiros.

Esse deslocamento não decorre de uma opção normativa isolada, mas de um conjunto de fatores convergentes: (i) o avanço tecnológico; (ii) a fragmentação e desintermediação das cadeias de valor; (iii) o surgimento de plataformas digitais com atuação multifuncional; e (iv) a atuação proativa do Banco Central na implementação de infraestruturas abertas, como o Pix e o Open Finance.

Nesse novo cenário, torna-se insuficiente a análise jurídica fundada na figura da instituição individual. O objeto da regulação passa a ser o arranjo sistêmico de interações econômicas e tecnológicas, exigindo uma reconfiguração dos instrumentos regulatórios e concorrenciais disponíveis.

A superação do modelo institucional clássico

O paradigma tradicional da regulação financeira foi estruturado sobre a ideia de que agentes distintos desempenham funções claramente delimitadas. A cada função corresponderia um regime jurídico específico, orientado à mitigação de riscos prudenciais e à proteção do consumidor.

Tal modelo pressupunha: (a) relativa estabilidade institucional; (b) centralização das atividades financeiras; e (d) previsibilidade das relações econômicas. Esse contexto foi progressivamente superado.

A partir da introdução de novos arranjos de pagamento e da ampliação do escopo de atuação de instituições não bancárias, observa-se uma crescente desagregação funcional. A prestação de um único serviço financeiro pode envolver múltiplos agentes, distribuídos ao longo de camadas tecnológicas e operacionais distintas.

Nesse ambiente, a regulação orientada exclusivamente ao sujeito (instituição financeira) revela-se insuficiente, uma vez que os riscos — e, sobretudo, o poder econômico — passam a emergir das relações entre os agentes, e não apenas de sua atuação individual.

A transformação do setor de pagamentos constitui elemento central para a compreensão do novo paradigma regulatório.

Tradicionalmente este é concebido como etapa acessória da transação econômica, o pagamento assume, no atual contexto, papel estruturante. A sua integração com plataformas digitais possibilita que esse instrumento opere como: (a) mecanismo de aquisição de usuários; (b) vetor de coleta e tratamento de dados; (c) meio de expansão de serviços financeiros e não financeiros; e (e) elemento de organização de mercados dentro de ecossistemas digitais.

Nesse contexto, o agente que controla a infraestrutura de pagamentos passa a deter posição estratégica na dinâmica, influenciando não apenas preços e custos, mas também o acesso ao mercado e a distribuição de valor entre os participantes.

Essa realidade impõe uma releitura da regulação financeira, aproximando-a de temas tradicionalmente associados ao direito antitruste, notadamente aqueles relacionados a efeitos de rede e concentração em mercados digitais.

Interoperabilidade como instrumento de política regulatória e concorrencial

Diante da crescente complexidade dos ecossistemas digitais, a regulação passa a incorporar mecanismos voltados à preservação da abertura dos mercados. Nesse contexto, destaca-se o papel da interoperabilidade.

Mais do que uma exigência técnica, a interoperabilidade constitui um instrumento normativo voltado a: (a) reduzir barreiras à entrada; (b) mitigar efeitos de lock-in; (c) assegurar mobilidade de usuários e dados; e (e) limitar o exercício abusivo de poder de mercado.

A implementação de infraestruturas abertas no Brasil — especialmente o Pix e o Open Finance — exemplifica essa abordagem, ao estabelecer padrões que permitem a interação entre diferentes agentes em bases competitivas.

Nesse sentido, observa-se uma transição do modelo regulatório tradicional (reativo e ex post) para um modelo estrutural e preventivo, no qual a regulação opera sobre a arquitetura do mercado, moldando desde sua origem as condições de funcionamento concorrencial.

A convergência entre regulação e concorrência

A evolução observada desafia a concepção clássica de antagonismo entre regulação setorial e defesa da concorrência. No ambiente digital, essas dimensões assumem caráter complementar.

A atuação coordenada entre Banco Central e autoridades concorrenciais evidencia que a regulação pode ser instrumento de promoção da concorrência, onde a concorrência depende de condições estruturais asseguradas pela regulação e a ausência de coordenação pode gerar lacunas e assimetrias regulatórias.

O caso brasileiro destaca-se, nesse particular, pela construção de um arranjo institucional que privilegia o diálogo entre autoridades, evitando sobreposição de competências e promovendo maior segurança jurídica.

Todavia, o surgimento de ecossistemas digitais complexos impõe desafios adicionais, especialmente no que se refere à delimitação de competências e à definição de instrumentos adequados para lidar com estruturas de mercado em constante mutação.

Novos desafios: dados, segurança e governança de ecossistemas

A transição para um modelo baseado em infraestruturas digitais traz consigo desafios relevantes, que demandam respostas regulatórias igualmente inovadoras.

• Centralidade dos dados

Dados passam a constituir ativo essencial para a competição, tornando-se necessário garantir sua portabilidade e acesso em condições equitativas.

• Segurança cibernética e integridade do sistema

A intensificação da digitalização amplia a exposição a riscos operacionais e cibernéticos, exigindo maior sofisticação na supervisão.

• Governança privada de ecossistemas

Plataformas digitais passam a exercer funções normativas internas, definindo regras de acesso e participação, o que pode afetar significativamente a concorrência.

• Complexidade regulatória

A necessidade de coordenação entre múltiplos agentes e autoridades exige modelos regulatórios mais flexíveis e dinâmicos.

Esses fatores indicam que a regulação financeira contemporânea deve operar com base em:

• análise sistêmica;

• monitoramento contínuo;

• integração institucional;

• adaptação incremental.

Conclusão

A evolução do sistema financeiro brasileiro evidencia uma mudança paradigmática: a regulação deixa de se concentrar nas instituições e passa a incidir sobre as estruturas que organizam o funcionamento do mercado.

Esse movimento redefine o papel do Estado, que atua não apenas como regulador, mas como arquitetura institucional do sistema financeiro, responsável por estabelecer as bases sobre as quais a concorrência e a inovação se desenvolvem.

O desafio contemporâneo consiste em preservar o equilíbrio entre:

inovação tecnológica;

estabilidade do sistema;

eficiência econômica;

abertura concorrencial.

A experiência brasileira demonstra que esse equilíbrio é possível, mas sua manutenção dependerá da capacidade das instituições de adaptar seus instrumentos à lógica dos ecossistemas digitais, que constituem, hoje, o verdadeiro núcleo da atividade econômica.